การปฏิรูปเศรษฐกิจ
สาธารณรัฐเอสโตเนียกลับสู่สถานะเอกราชจากสหภาพโซเวียตใน ปี พ.ศ. 2534 (ค.ศ.1991) หลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียต และเดินหน้าสู่เศรษฐกิจตลาดอย่างเต็มตัว พร้อมกับการจัดปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศให้เข้าสู่ระบบตลาด รัฐบาลสาธารณรัฐเอสโตเนียเลือกแนวทาง “การปฏิรูปแบบก้าวกระโดด” (Big bang reforms) แทนการค่อยเป็นค่อยไป โดยมุ่งสร้างสถาบันเศรษฐกิจตลาดให้ครบถ้วนในเวลาอันสั้น (Aslund, 2007) มาตรการสำคัญในช่วงนี้ ได้แก่ (1) การเปิดเสรีราคาและการค้าเกือบทั้งหมด (2) การปฏิรูประบบกรรมสิทธิ์ โดยเฉพาะการคืนที่ดินแก่เจ้าของเดิมและการสร้างตลาดอสังหาริมทรัพย์ (3) การปฏิรูประบบการเงินการคลังอย่างเข้มงวด จุดเปลี่ยนที่สำคัญที่สุดคือการออกสกุลเงินประจำชาติ “โครนเอสโตเนีย” (Estonian kroon) ในปี พ.ศ. 2535 (ค.ศ.1992) ภายใต้ระบบ Currency board ซึ่งผูกค่าเงินกับเงินตราต่างประเทศอย่างเข้มงวด มาตรการนี้ช่วยควบคุมเงินเฟ้อ สร้างความเชื่อมั่น และจำกัดอำนาจรัฐในการใช้นโยบายการเงินแบบตามอำเภอใจ (Knobl et al., 2002)
สาธารณรัฐเอสโตเนียดำเนินนโยบายแปรรูปขนาดใหญ่ (Privatization) ตามแบบ East German Treuhand ซึ่งเป็นแผนของสถาบันแปรรูปรัฐวิสาหกิจของเยอรมนีตะวันออกที่มีบทบาทดำเนินงานตามกระบวนการเปลี่ยนผ่านจากเศรษฐกิจสังคมนิยมสู่เศรษฐกิจตลาดแบบทันที (ด้วยความรวดเร็ว-หากเป็นไปด้วยความล่าช้าจะนำไปสู่การคอร์รัปชัน) หลังการล่มสลายของกำแพงเบอร์ลินและการรวมสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี โดยสาธารณรัฐเอสโตเนียเปิดให้ทุนต่างชาติเข้ามาลงทุน ใช้กลไกการแข่งขันและการกำกับดูแลที่โปร่งใสเพื่อปิดกั้นโอกาสการผูกขาดแบบของกลุ่มทุนผูกขาด ที่เรียกว่า Oligarch (Aslund, 2007) ซึ่งเป็นบุคคลหรือกลุ่มทุนที่ใช้ความมั่งคั่งควบคุมรัฐ มากกว่ารัฐควบคุมทุน (ซึ่งเกิดขึ้นในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการปฏิรูปเศรษฐกิจของรัสเซีย) ในขณะที่เยอรมนีตะวันออก ก็กลายเป็นต้นทุนทางสังคมที่สูงมากต่อผลกระทบด้านแรงงาน สังคม อัตลักษณ์ และความเหลื่อมล้ำเชิงโครงสร้างของเยอรมนีตะวันออก ที่เกิดจากการแปรรูปรวดเร็วและการผนวกระบบเศรษฐกิจแบบ “ดูดกลืน” (Absorption) เข้ากับเยอรมนีตะวันตก
ในปี พ.ศ. 2537 (ค.ศ. 1994) สาธารณรัฐเอสโตเนียเป็นประเทศแรกของโลกที่นำระบบภาษีเงินได้อัตราเดียว (Flat income tax) มาใช้ ซึ่งสะท้อนแนวคิดรัฐขนาดเล็กและระบบภาษีที่เรียบง่าย โปร่งใส และเป็นมิตรต่อการลงทุน นโยบายดังกล่าวช่วยลดต้นทุนการบริหารภาครัฐ และเสริมแรงจูงใจต่อการประกอบธุรกิจเอกชน (OECD, 2011) ผลของการปฏิรูปเชิงสถาบันอย่างต่อเนื่อง ทำให้สาธารณรัฐเอสโตเนียสามารถบูรณาการเข้าสู่เศรษฐกิจยุโรปได้อย่างรวดเร็ว ประเทศเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (World Trade Organization: WTO) และสหภาพยุโรป (EU) ในปี พ.ศ. 2547 (ค.ศ. 2004) ซึ่งเปิดตลาดสินค้า บริการ และเงินทุนในระดับที่ไม่เคยมีมาก่อน นโยบายการคลังที่ยึดหลักงบประมาณสมดุลและระดับหนี้สาธารณะต่ำ ทำให้สาธารณรัฐเอสโตเนียสามารถผ่านวิกฤตการเงินโลกปี พ.ศ. 2551 (ค.ศ. 2008) ได้ แม้จะเผชิญภาวะถดถอยรุนแรงในระยะสั้น แต่สามารถฟื้นตัวได้รวดเร็วและเข้าเป็นสมาชิกเขตเงินยูโร (Eurozone) ในปี พ.ศ. 2554 (ค.ศ. 2011) (IMF, 2015) ตั้งแต่ทศวรรษ 2010 (พ.ศ. 2553) เป็นต้นมา การปฏิรูปเศรษฐกิจของสาธารณรัฐเอสโตเนียได้ขยายจากการเปิดเสรีเชิงโครงสร้างไปสู่การสร้าง “รัฐดิจิทัล” (e-Estonia) รัฐบาลลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล ระบบตัวตนดิจิทัล (Digital ID) และแพลตฟอร์มข้อมูลภาครัฐ ส่งผลให้บริการสาธารณะเกือบทั้งหมดสามารถดำเนินการทางออนไลน์ได้ การปฏิรูปเชิงดิจิทัลไม่เพียงเพิ่มประสิทธิภาพการบริหารรัฐ แต่ยังเอื้อต่อการเกิดสตาร์ทอัพ เทคโนโลยีทางการเงิน และอุตสาหกรรมความมั่นคงไซเบอร์ ซึ่งกลายเป็นฐานใหม่ของการเติบโตทางเศรษฐกิจ (OECD, 2020)
(1) การเปลี่ยนผ่านของระบบเศรษฐกิจและสังคม ก่อนเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจดิจิทัล
ในช่วงสามทศวรรษที่ผ่านมา หลายประเทศพยายามผลักดันเศรษฐกิจดิจิทัลเพื่อหลุดพ้นจากกับดักรายได้ปานกลาง อย่างไรก็ตาม ประสบการณ์เชิงเปรียบเทียบชี้ให้เห็นว่า การเปลี่ยนผ่านเชิงเทคโนโลยีจำนวนมากกลับนำไปสู่ความเหลื่อมล้ำที่รุนแรงขึ้น การตกงานเชิงโครงสร้าง และการยึดกุมผลประโยชน์โดยกลุ่มทุนหรือชนชั้นนำ (Acemoglu & Robinson, 2012) สาธารณรัฐเอสโตเนียมักถูกยกเป็นกรณี “ความสำเร็จด้านดิจิทัล” แต่หากพิจารณาเชิงโครงสร้าง จะพบว่าความสำเร็จดังกล่าวเกิดจากการออกแบบการเปลี่ยนผ่านทางเศรษฐกิจและสถาบันอย่างเป็นระบบ ตั้งแต่การปล่อยโครงสร้างเกษตร-อุตสาหกรรมเดิม การลงทุนในทุนมนุษย์ ไปจนถึงการใช้ดิจิทัลเป็นเครื่องมือสร้างธรรมาภิบาล เศรษฐกิจฐานเกษตรมักมีลักษณะร่วมกัน 3 ประการ คือ (1) ผลิตภาพแรงงานต่ำ (2) รายได้ผันผวนและพึ่งพาทรัพยากรธรรมชาติ (3) ความเหลื่อมล้ำเชิงพื้นที่ในระดับสูง เมื่อประเทศพยายามก้าวสู่เศรษฐกิจใหม่โดยใช้เทคโนโลยีเป็นตัวนำ หากขาดการปรับโครงสร้างสถาบัน มักเกิด “Dual economy” คือ กลุ่มคนที่เข้าถึงเทคโนโลยีและกลุ่มคนที่ถูกทิ้งไว้เบื้องหลัง (World Bank, 2019) ทั้งนี้ ประสบการณ์ของยุโรปตะวันออกชี้ว่า การเปลี่ยนผ่านแบบ Shock therapy โดยไม่มีกลไกคุ้มครองทางสังคม สามารถสร้างต้นทุนทางสังคมมหาศาล ขณะที่การอุ้มโครงสร้างเดิมมากเกินไปกลับนำไปสู่กับดักประสิทธิภาพต่ำ (Aslund, 2007)
(2) จากแรงงานเกษตรเข้าสู่พลเมืองดิจิทัล
โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme: UNDP) ได้นำเสนอแนวคิดว่าด้วย “การเปลี่ยนผ่านอย่างเป็นธรรม” (Just Transition) เพื่อให้การดำเนินการเปลี่ยนแปลงการใช้ทรัพยากรหรือเทคโนโลยีอย่างหนึ่งไปสู่อีกอย่างหนึ่ง ต้องเป็นไปด้วยการคำนึงถึงผู้ได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวไปพร้อมกันด้วย แนวคิดดังกล่าวนี้เป็นที่รู้จักกันในการจัดการด้านพลังงาน และสามารถนำมาใช้กับการเปลี่ยนผ่านเชิงดิจิทัลได้ โดยเน้นว่า “ผู้คนต้องเป็นศูนย์กลางของการเปลี่ยนแปลง” ไม่ใช่ดำเนินการไปเพื่อสร้างผลลัพธ์ด้าน GDP แต่เพียงด้านเดียว (UNDP, 2021) การลงทุนในโครงการ Tiger Leap ของสาธารณรัฐเอสโตเนีย ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2539 (ค.ศ. 1996) ซึ่งเป็นโครงการเพื่อปฏิรูปการศึกษาและสังคมของสาธารณรัฐเอสโตเนียด้วยเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารที่มีเป้าหมายหลักคือ ทำให้โรงเรียนทุกแห่งในประเทศเข้าถึงคอมพิวเตอร์และอินเทอร์เน็ต พร้อมพัฒนาทักษะด้านไอทีของครูและนักเรียน เป็นโครงการเชิงยุทธศาสตร์เพื่อเร่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้าน คอมพิวเตอร์และการเชื่อมต่ออินเทอร์เน็ต ในระบบการศึกษา ก็เป็นตัวอย่างของการแสดงให้เห็นถึงการมองดิจิทัลในฐานะโครงสร้างพื้นฐานทางสังคม ไม่ใช่เพียงเครื่องมือทางธุรกิจ
(3) Industrial Policy เปลี่ยนโครงสร้าง
การขับเคลื่อนนโยบายอุตสาหกรรมแบบดั้งเดิม มุ่งเน้นสร้าง “ผู้ชนะ” เป็นรายบริษัท แต่สาธารณรัฐเอสโตเนียเลือกใช้นโยบายอุตสาหกรรมเชิงระบบด้วยมุ่งสร้าง Ecosystem ด้านบริการและเทคโนโลยีสารสนเทศ (OECD, 2020) รัฐไม่อุดหนุนภาคเกษตรหรืออุตสาหกรรมที่ไม่สามารถแข่งขันในตลาดโลก แต่สนับสนุนอุตสาหกรรมที่ลงทุนในทุนมนุษย์ โครงสร้างพื้นฐานดิจิทัล และจัดให้มีระบบกฎหมายและสถาบันที่เอื้อต่อการแข่งขัน แนวทางนี้ช่วยลดความเสี่ยงของการผูกขาดโดยกลุ่ม (Oligarchy) และการยึดครองเพื่อเก็บเกี่ยวผลประโยชน์โดยชนชั้นนำทางสังคม (Elite capture) ซึ่งเป็นปัญหาสำคัญในหลายประเทศหลังการเปลี่ยนผ่าน
(4) Environmental Social และ Governance (ESG) และบทบาทของ Governance
การจัดการดิจิทัลที่มีต่อการต่อต้านคอร์รัปชันที่สาธารณรัฐเอสโตเนีย ดิจิทัลไม่ได้นำไปสู่ความโปร่งใสโดยอัตโนมัติ หากไม่มีการออกแบบสถาบันที่เหมาะสม เพราะในขณะที่หลายประเทศประสบปัญหาจาก “Digital corruption” หรือการผูกขาดข้อมูลโดยรัฐหรือเอกชนรายใหญ่ (World Bank, 2016) ทำให้เกิดการติดขัดในระบบของการทำงานร่วมกัน (Interoperability) แต่ที่สาธารณรัฐเอสโตเนียได้ยึดหลักการจัดการความโปร่งใสด้วยการออกแบบ (Transparency by design) และมีการตรวจสอบย้อนกลับได้ของธุรกรรมรัฐ จึงทำให้การใช้งานดิจิทัลเพื่อการต่อต้านคอร์รัปชันเป็นไปอย่างกว้างขวาง และการต่อต้านคอร์รัปชันตามแนวทางของสาธารณรัฐเอสโตเนียนี้ จึงไม่ใช่เรื่องของคุณธรรมแต่เพียงอย่างเดียว แต่เป็นผลลัพธ์ร่วมของการออกแบบเชิงสถาบันอีกมิติหนึ่งด้วย (Klitgaard, 1988; Mungiu-Pippidi, 2015)
(5) Anti-Corruption และ Good Governance
ที่สาธารณรัฐเอสโตเนีย ดิจิทัลไม่ได้นำไปสู่ความโปร่งใสโดยอัตโนมัติ หากไม่มีการออกแบบสถาบันที่เหมาะสม ในขณะที่หลายประเทศประสบ “Digital corruption” หรือการผูกขาดข้อมูลโดยรัฐหรือเอกชน
รายใหญ่ (World Bank, 2016) ทำให้มีปัญหาระบบข้อมูลแบบกระจาย (Interoperability) สาธารณรัฐเอสโตเนียได้ยึดหลัก Transparency by design และมีการตรวจสอบย้อนกลับได้ของธุรกรรมรัฐ Anti-corruption ในกรอบนี้จึงไม่ใช่เรื่องคุณธรรม แต่เป็นผลลัพธ์ของการออกแบบเชิงสถาบัน (Klitgaard, 1988; Mungiu-Pippidi, 2015)
การบริการนักลงทุนต่างชาติ
สาธารณรัฐเอสโตเนียได้กลายเป็นหนึ่งในจุดหมายปลายทางที่น่าดึงดูดที่สุดในยุโรปสำหรับการก่อตั้งบริษัทด้วยนโยบายภาษีพิเศษ สภาพแวดล้อมทางธุรกิจที่เอื้ออำนวย และระบบรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ที่ทันสมัย มีการสนับสนุนอย่างดีจากโปรแกรมต่าง ๆ เช่น การเป็นผู้อยู่อาศัยทางอิเล็กทรอนิกส์ (e-Residency) นักลงทุนจึงสามารถเปิดและจัดการบริษัทจากระยะไกลได้สะดวก สาธารณรัฐเอสโตเนียอนุญาตให้ชาวต่างชาติเข้าถึงบริการดิจิทัล ในการจัดตั้งบริษัทโดยการลงทะเบียนออนไลน์ผ่านระบบรัฐบาลอิเล็กทรอนิกส์ โดยใช้เวลาเพียง 1 ถึง 5 วันทำการ แต่ในทางปฏิบัติอาจจะต้องใช้เวลาจริงจะอยู่ที่ 1-2 สัปดาห์ นับจากการปรึกษา เตรียมเอกสาร จดทะเบียน และแก้ไขปัญหาเพื่อเปิดบริษัทให้ประสบความสำเร็จ (GLA, 2020)
ปี พ.ศ. 2565 (ค.ศ. 2022) สาธารณรัฐเอสโตเนียจัดตั้ง Estonian Business and Innovation Agency (EIS) โดยการรวมหน่วยงานที่ให้บริการเรื่องการประกอบการของสาธารณรัฐเอสโตเนีย (Enterprise Estonia) และอีกหลายหน่วยงานให้ทำหน้าที่ส่งเสริมการประกอบธุรกิจ การลงทุนระหว่างประเทศ และให้บริการด้านทุนแบบให้เปล่า (Grants) ทุนสำหรับกู้ยืม (Loans) และวงเงินเครดิตและการประกันภัย (Credit-Insurance) แก่นักลงทุนต่างชาติ หลังการได้รับเอกราชในปี พ.ศ. 2534 (ค.ศ. 1991) สาธารณรัฐเอสโตเนียเผชิญข้อจำกัดรุนแรงทั้งด้านทรัพยากร งบประมาณรัฐ และความเชื่อมั่นของนักลงทุนต่างชาติ รัฐบาลจึงเลือกแนวทางการพัฒนาเศรษฐกิจที่ไม่พึ่งพาการอุดหนุนหรือการต่อรองรายกรณี แต่ใช้การออกแบบสถาบันที่โปร่งใส เป็นกติกาเดียว และใช้ดิจิทัลเป็นโครงสร้างพื้นฐานหลักในการให้บริการสาธารณะ รวมถึงการบริการนักลงทุนต่างชาติ (OECD, 2020)
หัวใจสำคัญของแนวปฏิบัติของสาธารณรัฐเอสโตเนียคือการมองว่า “การบริการนักลงทุนคือบริการสาธารณะ” ไม่ใช่การให้สิทธิพิเศษแก่กลุ่มทุน รัฐจึงไม่จัดตั้ง One-stop shop ที่รวมอำนาจดุลพินิจไว้ในหน่วยงานเดียว แต่พัฒนาระบบข้อมูลแบบกระจาย (Decentralized data architecture) โดยเชื่อมโยงหน่วยงานรัฐผ่านแพลตฟอร์มเอ็กซ์-โรด (X-Road Platform) ซึ่งทำให้แต่ละหน่วยงานยังคงอำนาจตามกฎหมายของตน ขณะเดียวกัน นักลงทุนสามารถดำเนินธุรกรรมได้อย่างราบรื่นโดยไม่ต้องติดต่อหลายหน่วยงานด้วยตนเอง (OECD, 2015b) บริการนักลงทุนของสาธารณรัฐเอสโตเนียจึงเป็น “Digital by default” ตั้งแต่การจดทะเบียนบริษัท การขอเลขประจำตัวผู้เสียภาษี การยื่นภาษี การรายงานทางการเงิน ไปจนถึงการขอใบอนุญาตต่าง ๆ โดยใช้ Digital ID เป็นฐานทุกธุรกรรมจะถูกบันทึกเป็นร่องรอยดิจิทัล (Audit trail) และผู้ใช้บริการสามารถตรวจสอบได้ว่าใครเข้าถึงข้อมูลของตน ระบบนี้ลดการพบปะเจ้าหน้าที่แบบตัวต่อตัว ลดช่องว่างของการใช้ดุลพินิจ และลดต้นทุนการทุจริตเชิงโครงสร้างอย่างมีนัยสำคัญ (OECD, 2020)
ในด้านการดูแลนักลงทุนหลังการลงทุน (Aftercare) สาธารณรัฐเอสโตเนียเน้นการแก้ปัญหาเชิงระบบมากกว่าการเอื้อประโยชน์รายบริษัท หน่วยงานรัฐทำหน้าที่รวบรวมข้อจำกัดเชิงกฎระเบียบจากนักลงทุน เพื่อนำไปปรับปรุงกติกาโดยรวม ไม่ใช่การเจรจาเป็นกรณีเฉพาะ วิธีการนี้ช่วยรักษานักลงทุนระยะยาว เพิ่มคุณภาพของการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ (Foreign Direct Investment: FDI) และลดความเสี่ยงของ Elite capture ซึ่งมักเกิดในระบบที่ให้สิทธิพิเศษแก่ผู้เล่นรายใหญ่ (OECD, 2015a)
โดยสรุป การจัดบริการนักลงทุนต่างชาติที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมของสาธารณรัฐเอสโตเนีย ไม่ได้ขึ้นกับสิทธิประโยชน์หรือความรวดเร็วเพียงอย่างเดียว แต่ขึ้นอยู่กับกลไกการทำงานตามระบบงานที่ยึดถือ “กฎ กติกา และหลักเกณฑ์ที่ชัดเจน” (Rule-based governance) เป็นฐานหลักในการตัดสินใจและดำเนินงานมากกว่าการใช้อำนาจตามดุลยพินิจของบุคคล และฝังความโปร่งใสไว้ในโครงสร้างระบบตั้งแต่ต้น ซึ่งเป็นบทเรียนสำคัญสำหรับประเทศที่ต้องการดึงดูดการลงทุนควบคู่กับธรรมาภิบาลและการพัฒนาอย่างยั่งยืน
—————————————–
เรียบเรียงโดย ดร. สุนทร คุณชัยมัง
ผู้อำนวยการสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนานวัตกรรมสังคม (SIRDI)
วิทยาลัยผู้นำและนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต
กุมภาพันธ์ 2569
——————————————
บรรณานุกรม
Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why Nations Fail: The Origins of Power, Prosperity, and Poverty. New York: Crown Publishing Group-A Division of Random House, Inc.
Aslund, A. (2007). How Capitalism Was Built: The Transformation of Central and Eastern Europe, Russia, the Caucasus, and Central Asia (2nd ed.). Cambridge: Cambridge University Press.
GLA. (December 23, 2020). Setting up a company in Estonia: A step-by-step guide. https://en.globallinks.asia/cam-nang/thanh-lap-cong-ty-tai-estonia
Klitgaard, R. (1988). Controlling corruption. Berkeley: University of California Press.
Knöbl, A., Sutt, A., & Zavoico, B. (2002). The Estonian currency board: Its introduction and
role in the early success of Estonia’s transition to a market economy (IMF Working Paper No. WP/02/96). International Monetary Fund. https://elibrary.imf.org/view/IMF001/06949-9781451851922/06949-9781451851922.xml
